摘要：憑借《中國制造2025》的東風(fēng)，抓住國家大力發(fā)展制造業(yè)的有利時機(jī)，推動制造業(yè)立法的相關(guān)議案，增加在國務(wù)院法制辦、全國人大法工委環(huán)節(jié)中立法提議的份量，爭取立法最大的立項可能性。

十八屆四中全會提出“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理”，“深化行業(yè)依法治理”。制造業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主體，是立國之本、興國之器、強(qiáng)國之基，推動制造業(yè)提質(zhì)增效升級必須走市場化、綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化道路，完善的法律法規(guī)就是這條道路的“鋪路石”，但法律缺位或規(guī)定不合理也可能成為“攔路石”。美國在2010年、2014年就分別通過了制造業(yè)促進(jìn)法案和振興法案。在當(dāng)前形勢下，研究中國的制造業(yè)立法成為一項緊迫工作。

《中國制造2025》的法律需求多元

《中國制造2025》對亟需法律保障的立法方向，提出了明確需求。2015年5月國務(wù)院發(fā)布的《中國制造2025》，是我國未來10年引領(lǐng)制造強(qiáng)國建設(shè)的行動指南和未來30年實現(xiàn)制造強(qiáng)國夢想的綱領(lǐng)性文件。為實現(xiàn)制造強(qiáng)國目標(biāo)，《中國制造2025》主要提出了10類法律需求：質(zhì)量品牌類法律、節(jié)能環(huán)保類法律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類法律、技術(shù)改造類法律、化解產(chǎn)能類法律、產(chǎn)業(yè)安全類法律、依法行政類法律、財政稅收類法律、民營金融類法律、對外投資類法律。當(dāng)然，必要的基礎(chǔ)性法律是不言而喻的，如反壟斷法、知識產(chǎn)權(quán)法、物權(quán)法等。只有這些法律健全完善，才能保障創(chuàng)新、融合、綠色等《中國制造2025》九大任務(wù)順利實施。

制造業(yè)領(lǐng)域基本法長期缺位，與制造業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位非常不相稱。近年來，發(fā)達(dá)國家紛紛實施重振制造業(yè)戰(zhàn)略，并出臺促進(jìn)法案。我國早已在環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、民辦教育等領(lǐng)域制定了國家促進(jìn)法。如：2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法》，2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》，2004年《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，2008年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。此外，科技領(lǐng)域，早在1993年就制定了《科技進(jìn)步法》，也起到領(lǐng)域基本法的作用；2015年《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》也已征求意見。但是，制造業(yè)至今仍沒有促進(jìn)法或類似法律。

從《立法法》角度推動制造業(yè)立法

根據(jù)立法自身規(guī)律推動制造業(yè)立法時機(jī)已到。立法過程，就是凝聚共識、形成共識、鞏固共識的過程。前些年，制造業(yè)一度被認(rèn)為是落后生產(chǎn)力的代表，應(yīng)該拋棄并學(xué)習(xí)歐美大力發(fā)展以金融業(yè)為代表的虛擬經(jīng)濟(jì)。但國際金融危機(jī)的教訓(xùn)表明，支撐國家長期繁榮穩(wěn)定的柱石是實體經(jīng)濟(jì)，主要就是制造業(yè)。制造業(yè)具有不可替代的作用已經(jīng)形成共識，制造業(yè)立法刻不容緩。

制造業(yè)立法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已趨成熟并處在轉(zhuǎn)型關(guān)口。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立起世界上門類最齊全的制造業(yè)體系，41個工業(yè)大類中除7個采礦業(yè)外全部是制造業(yè)，我國制造業(yè)規(guī)模已經(jīng)占全球的1/5，在500多種主要工業(yè)品中約220種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一，并于2010年超過美國取得制造業(yè)第一大國地位。特別是我國制造業(yè)與國際上先進(jìn)的質(zhì)量品牌、節(jié)能環(huán)保、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則要求對接不夠，產(chǎn)業(yè)安全、許可管制等因素也頻繁引發(fā)貿(mào)易摩擦，影響我國企業(yè)“走出去”等戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，并決定立法的產(chǎn)生、性質(zhì)和發(fā)展變化，而立法作為上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也起著促進(jìn)或阻礙的作用。目前，立法缺失已經(jīng)成為阻礙我國制造業(yè)進(jìn)一步提升國際競爭力的重要因素。要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，解決自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)、產(chǎn)品質(zhì)量整體不高、資源利用效率偏低等突出問題，必須大力推進(jìn)立法完善和法律實施。

制造業(yè)融合發(fā)展和模式創(chuàng)新為立法提供了豐富內(nèi)容。《立法法》第六條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”。必須按照十八屆四中全會提出的“立法先行”，發(fā)揮制造業(yè)立法對制造業(yè)發(fā)展的“引領(lǐng)和推動作用”。制造業(yè)構(gòu)建開放的生產(chǎn)組織體系，需要立法開拓；培育制造業(yè)新模式和競爭新優(yōu)勢，需要立法分業(yè)施策；保障企業(yè)主體地位、優(yōu)化公共服務(wù)和形成公平有序的市場環(huán)境，更需要立法營造。

制造業(yè)立法的模式選擇和推進(jìn)路徑選擇日漸清晰。立法模式上，一是可選擇制定制造業(yè)基本法，如“制造業(yè)促進(jìn)法”，將現(xiàn)有制造業(yè)政策需要上升為法律的內(nèi)容一并納入整合；二是可按重點(diǎn)領(lǐng)域需要分別制定法律法規(guī)，如技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等。路徑上，《立法法》提供了法律、法規(guī)、規(guī)章三種選擇。如果制定法律，根據(jù)《立法法》第十五條，一個代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出法律案，事實上近年來全國“兩會”上已有人大代表和政協(xié)委員提出制造業(yè)相關(guān)立法建議和提案；如果制定行政法規(guī)，國務(wù)院發(fā)布的《中國制造2025》規(guī)劃提供了內(nèi)容架構(gòu)藍(lán)本，可據(jù)此制定“制造業(yè)促進(jìn)條例”；如果制定部門規(guī)章，可由工業(yè)主管部門根據(jù)職責(zé)，在梳理《中國制造2025》任務(wù)及細(xì)化分解措施的基礎(chǔ)上，按專項制定規(guī)章。

做好法律配套指引和評價工作

著眼立法程序和主要環(huán)節(jié)，做好調(diào)研、研究等準(zhǔn)備工作。法律起草環(huán)節(jié)工作量很大，但實際上更多法律卻是卡在立法規(guī)劃、草案提出、草案審議等立法環(huán)節(jié)。所以，必須充分做好制造業(yè)立法研究，做好《中國制造2025》調(diào)查、研究和宣傳等工作，進(jìn)一步統(tǒng)一和提高對發(fā)展制造業(yè)的認(rèn)識，明確當(dāng)前制造業(yè)相關(guān)法律體系存在的關(guān)鍵問題，推進(jìn)制造業(yè)立法早日進(jìn)入立法程序。

著眼立法的職能和作用，做好法律配套指引和評價工作。圍繞發(fā)展制造業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)，優(yōu)化“有法可依”的制造業(yè)發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建促進(jìn)制造業(yè)的“良法”基礎(chǔ)。按照《中國制造2025》提出的法律需求，加強(qiáng)立法民主化、科學(xué)化，充分發(fā)揮好立法對制造業(yè)發(fā)展的指引、評價、預(yù)測甚至強(qiáng)制作用。

著眼工業(yè)部門立法系統(tǒng)性，做好相關(guān)立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。憑借《中國制造2025》的東風(fēng)，抓住國家大力發(fā)展制造業(yè)的有利時機(jī)，推動制造業(yè)立法的相關(guān)議案，增加在國務(wù)院法制辦、全國人大法工委環(huán)節(jié)中立法提議的份量，爭取立法最大的立項可能性。